为何要建立棉花专业仓储制度—访全国棉花交易市场有关负责人（上篇）

    2014年9月17日，经国务院批准，新疆维吾尔自治区人民政府和新疆生产建设兵团分别公布《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方 案》和《兵团棉花目标价格改革试点工作实施方案》，就新疆棉花目标价格改革试点的主要内容、原则和目标，棉花目标价格补贴的发放方法，棉花目标价格补贴加 工企业加工资格认定，相关配套措施，组织领导、监督检查及应急措施等做了全面阐述。其中，实施方案明确提出建立新疆棉花专业仓储制度，引起业内高度关注。 根据自治区人民政府发布的《新疆棉花专业仓储管理办法》，新疆棉花目标价格改革试点工作领导小组委托全国棉花交易市场具体负责有关监管棉的统一规范监管工 作。为此，本网就涉棉企业关心的相关问题，对全国棉花交易市场（以下简称“交易市场”）有关负责人进行了专访。
   ：您好，请您简要介绍一下什么是新疆棉花专业仓储制度，这是否是中国的首创？
    有关负责人：所谓新疆棉花专业仓储制度，是指除特别规定的情形外，新疆维吾尔自治区（含兵团）内经过资格认定的棉花加工企 业须将加工好的成包皮棉按规定时间全部存入指定的新疆棉花专业监管仓库，由专业纤维检验机构组织在库重量检验、品质样品取样以及后续实验室仪器化公证检验 （以下简称“在库公证检验”）。
    棉花专业仓储制度在中国还属于较为新鲜的事物，但事实上在国外早已有成熟的经验。早在上个世纪三十年代，美国政府为了有效实施棉花补贴政 策，就在全国范围建立了棉花专业仓储制度，并一直沿用至今。美国农业法案规定，棉农只有将加工好的皮棉存入美国农业部指定的专业监管仓库并接收HVI仪器 化检验，才能获得销售补贴（又叫CCC无追索权贷款补贴）。换句话说，美国棉农获得政府CCC无追索权贷款补贴的前提条件是棉农必须将加工好的皮棉存入经 过美国农业部资格认定的棉花专业监管仓库并接受HVI仪器化检。通过采取这一政策措施，美国政府引导全国总量99％以上的棉花存入农业部指定的专业监管仓 库。
    我国棉花专业仓储制度需要根据自己的国情予以建立和完善，不会简单照搬国外的经验。
    ：新疆自治区开展棉花目标价格改革试点过程中为什么要建立棉花专业仓储制度？
    有关负责人：在新疆棉花目标价格改革试点过程中，决定建立棉花专业仓储制度，主要基于以下几点考虑：
    一是可以精确统计新疆棉花产量，为中央财政对新疆棉农按照籽棉交售量进行精准补贴提供可靠依据
    除特殊情形外，通过规定加工企业必须将加工好的皮棉存入指定的专业监管仓库并接收规范监管，同时辅以在库公证检验，即可以精确统计出新疆生产出来的全部成包皮棉的数量和质量信息，进而精确统计出新疆当年度实际的棉花产量。
    由于每一包棉花均有加工企业名称、批次、包号、加工日期等身份信息，因此，通过对进入专业监管仓库棉花的规范监管和精确统计，就可以获得 经过资格认定的每一家棉花加工企业所加工的每一包棉花的所有信息以及该加工企业本年度的皮棉产量。与此同时，政策规定棉花加工企业必须向交售籽棉的棉农或 棉花经纪人如实出具由有关部门统一定制的籽棉交售发票（包括交售籽棉的棉农姓名、身份证号码、交售日期、交售数量、衣分率、回潮率、含杂率等信息），通过 汇总棉花加工企业当年度的籽棉交售发票，即可以掌握该加工企业本年度收购的总的籽棉数量。
    由于籽棉交售发票是棉农领取政府补贴的依据，如何保证籽棉交售票据的真实性、避免籽棉交售发票弄虚作假就成为政策能否顺利实施的关键。大 家知道，如果棉农交售的籽棉重量确定，结合籽棉的衣分率、回潮率、含杂率指标检验数据，就可以比较精确地推算出该棉农交售的籽棉可以实际加工的皮棉数量。 这样，加工企业的皮棉数量已经掌握，其报送的实际收购的总的籽棉数量是否合理也就有了判断的依据。由于有关数据能够相互验证，可以有效避免弄虚作假行为的 发生，比如：如果仅仅棉农在籽棉销售发票上作假，则棉花加工企业提供的数据不支持；如果仅仅棉花加工企业作假，则棉农提供的数据不支持；如果棉农和棉花加 工企业串通作假，则棉花加工企业实际加工出来的皮棉数量不支持。在对有关数据进行相互验证时，对于棉农和棉花加工企业串通作假所导致的数据存疑，有关部门 可以有针对性地进行重点核查。对于确实存在串通弄虚作假行为的棉花加工企业，以及未按规定将加工好的皮棉存放到指定监管仓库并接受规范监管的棉花加工企 业，可以取消其棉花收购加工资格。取消资格意味着加工企业只能破产倒闭，其违规成本十分巨大。通过采取这一措施，倒逼棉花加工企业必须如实报送有关数据。 由于棉农提供的籽棉销售发票与棉花加工企业提供的相关数据可以相互验证，从而有效保证了*终获得的棉农交售籽棉数量数据是准确的，为*终实现对棉农按照籽 棉交售量进行精准补贴提供了可靠依据，从而将中央1号文件所要求的“提高补贴精准性、指向性”真正贯彻落实到实处。此外，产量数据准确了，也有利于国家对 棉花供求进行合理引导和宏观调控，有利于行业的健康发展和企业的理性经营。
    二是有效防止区内出现“转圈棉”，避免出现棉农与少数棉花加工企业通过串通弄虚作假的手段以骗取补贴
    在缺乏有效监管的情况下，加工企业加工好的皮棉如果可以随意流通，缺乏必要的相互验证手段，很可能出现大量皮棉回流棉花加工企业，加工企 业通过改换唛头等方式重新入库，如果这一行为得不到有效遏制，则很可能出现棉农与少数棉花加工企业串通制作虚假籽棉交售发票以骗取补贴情况的发生，届时政 策的实施效果将大打折扣。
    通过规定有关皮棉必须存放在专业监管仓库并接收规范监管，以及规定出库棉花的流向并建立跟踪核实机制，即可避免已入库并纳入规范监管的棉花再次流入棉花加工企业的可能性，从而有效防止疆内出现“转圈棉”以骗取补贴现象的发生。
    三是有力维护新疆棉花质量的公信度
    长期以来，新疆棉花因其一致性好、异性纤维少、品质相对较高等特点受到国内棉纺织业的普遍欢迎。但是近年来棉花行业对新疆棉花以及内地棉 花的信心均出现大幅度下降。由于无法防范棉花加工企业检验小样与棉包大样不一致的问题，以及缺少必要的、可靠的监督机制，纺织企业对棉花质量重量的投诉较 多，充分说明目前的棉花加工企业取样送检的政策设计存在很大的制度性缺陷，有关仪器化公证检验结果的权威性和公信度受到业内强烈质疑，长此以往，有关部门 对棉花质量的监督难以真正落到实处。
    通过采取专业仓储并辅以在库公证检验模式，可以有效保障公检的小样与棉包大样的一致性，从而有效排除外在人为因素对检验的干扰，结合仓库 对在库重量检验的监督和连带经济责任机制的建立，能够逐步恢复棉花公证检验的公信度和权威性，恢复新疆棉花在棉花行业的质量信誉，提高新疆棉花的市场竞争 力。这相当于建立了新疆棉花的“绿卡”制度。
    除了以上几点外，建立棉花专业仓储制度还有以下几点好处：
    一是有利于棉花质量检验体制改革的深化和完善
    2003年9月，国务院批准《棉花质量检验体制改革方案》，改革的主要内容包括在棉花加工环节实行公证检验、采用快速检验仪进行仪器化科 学检验、制订仪器化检验棉花质量标准、采用国际通用棉包包型、规范棉包重量、实行信息化逐包编码、发展棉花专业仓储、改革公证检验管理体制等八个方面。从 推行质检体制改革十年来的情况看，包括采用快速检验仪进行仪器化科学检验、采用国际通用棉包包型、实行信息化逐包编码等在内的棉花质检体制改革取得了显著 成绩，但在发展棉花专业仓储，解决仪器化公证检验结果的科学性、公信度和权威性等方面，仍然需要加大改革推动和政策支持力度。此次新疆在实施棉花目标价格 补贴政策时建立棉花专业仓储制度，也是我国棉花质量检验体制改革的进一步深化和完善。
    二是有利于降低棉花流通成本，提高流通效率
    我国现行棉花检验主体分别为棉花加工企业、纺织企业和纤维检验机构，此外，棉花经营企业也配备了专人在棉花采购环节进行现场检验，这样的 检验体制主体众多，任何一个环节或企业的检验都难以为其它企业或环节所接受和认可，加上棉花所有权人普遍对他人的仓库缺乏信任，从而形成棉花每变更一次货 物所有权人就可能需要移库一次、开包检验一次的现象，造成重复劳动和社会资源的巨大浪费，客观上增加了棉花流通成本，降低了流通效率，棉包破损率也大幅度 增加。据测算，我国棉花从加工企业到棉纺织企业平均需要移库4－5次，每吨棉花增加的直接物流费用（包括装卸、重复开包检验、不必要的迂回运输、破损棉包 的复包等）超过400元。全国生产的棉花按600万吨跨区域流通计算，每年直接物流成本增加24亿元以上。
    通过推行棉花专业仓储，并由纤维检验机构进行重量和质量的公证检验，配合复检和质量追索机制的建立，将在很大程度上提高棉花经营企业、纺 织用棉企业对公证检验的信心，监管单位对存放在专业监管仓库的棉花安全保管统一负责，承检机构对检验棉花的质量和重量负责，企业如对购买的棉花质量和重量 有异议可申请复检，从而有效维护买方权益，这样在棉花购销过程中就无须多次移库，并有效避免多次开包、重复检验现象。这样做，实现了“一次检验、全程有 效”，减少了重复出入库费用，大大降低了棉花物流成本，提高了流通效率。
    三是有利于降低银行棉花信贷资金风险，从而达到鼓励银行积*支持棉花加工企业积*入市收购的目的
    我国棉花市场化改革后，棉花信贷已经完全市场化、商业化，但由于棉花收购加工、经营企业普遍规模小、资产状况差，而棉花经营所需资金量较大、经营风险高，客观上对银行棉花信贷资金安全提出挑战，这也是这些年商业银行进入棉花信贷领域比较缓慢的主要原因。
    实行棉花专业仓储后，所有棉花均在专业监管仓库存放并纳入规范监管，银行可以要求棉花贷款企业将贷款形成的库存棉花质押给银行，同时银行 委托第三方机构对库存棉花进行规范监管，出现价格剧烈波动时也能够及时进行风险处置，这样做，能够有效降低银行棉花信贷资金风险，从而有利于倒逼棉花贷款 企业更加注重风险防控，有利于减少企业赌市场行为的发生，有利于我国棉花行业诚信体系的建立。随着银行棉花信贷资金风险的降低，有利于增强银行支持有信誉 的棉花加工企业开展籽棉收购的积*性和动力。
    四是有利于规范的棉花流通秩序的建立
    通过推行棉花专业仓储，结合在库公证检验，可以确保流通中棉花的质量、重量的可信度。在进入流通的棉花质量标准统一的市场环境下，棉花收 购加工企业必须更加重视收购、加工棉花的质量，那些规模小、管理粗放、收购加工质量差的企业将逐步被市场淘汰，企业之间将更多依赖于价格的竞争、信誉的竞 争、服务的竞争，有效遏制少数企业通过混等混级等手段获取不当利益的企图，从而有利于规范的棉花流通秩序的建立，同时也为发展棉花现代物流和推行棉花网上 交易创造了基础条件。
    ：党的十八届三中全会提出发挥市场在配置资源中的决定性作用，新一届中央政府也把简政放权作为激活市场活力的重大举措，建立棉花专业仓储制度是否与上述要求相一致？如何理解“放”与“管”的关系?
    有关负责人：党的十八届三中全会强调要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，但后面还有一句是“更好地发挥政府的作用”。 如何理解市场与政府的作用，按照李克强总理的讲话，应是“放”“管”结合，“放”是简政放权，即政府对事前的准入门槛尽可能放低，放弃不必要的审批，但不 是“放任”或“甩手”不管；“管”是对“事中”“事后”进行监管，对于违法违规的行为要进行处置。
     “专业仓储”制度就是强调事中事后的规范监管，其目的不是为了限制棉花流通，而是限制棉花不能流通到不该去的地方，同时准确检验每一包皮棉的实际质量重量 情况并对外公布，这样做，有利于创造一个公平规范、竞争有序的市场环境，有利于规范的棉花流通秩序的建立。正如市场经济高度发达的美国需要建立棉花专业仓 储制度一样，我国建立棉花专业仓储制度与市场化改革的方向也是完全一致的。