大气污染形势严峻 京津冀能否协作立法？

京津冀一体化背景下，三地管理措施等并不一致，需要从法律层面统一重点区域的控制措施、标准、罚则，这也是三地共同治理大气污染的重要前提。河北省人大常委会法工委处长刘建伟认为，具体可以借鉴长三角（苏浙皖沪）大气污染防治协作立法，采用协调互补模式，即共同协商确定一个示范性的条款文本作为协作基础。京津冀区域究竟如何协作？为此，本报记者近日专访了刘建伟处长。

市场经济就是法治经济

记者：为什么比起长三角、珠三角，京津冀一体化发展水平一直步履蹒跚？

刘建伟：市场经济就是法治经济的论断，在改革开放30多年来，早已深入人心。加强京津冀及其周边地区环境保护工作，改善环境空气质量跟产业结构、能源结构等经济发展因素密不可分。当前，京津冀一体化之所以没有取得珠三角、长三角的发展水平，抛开体制、机制等原因，法治环境不健全也是重要因素。

记者：京津冀区域协作立法的基础是什么？

刘建伟：2013年9月10日，国务院出台了《大气污染防治行动计划》，明确提出要建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制。2013年9月17日，环境保护部牵头六部委联合下发了《京津冀及周边地区大气污染防治行动计划实施细则》。这些政策文件对于加大京津冀及周边地区大气污染防治进度、切实改善空气环境质量起到了纲领性的重要作用。

今年年初，京津冀协同发展又提高到国家战略的高度，中央提出要按照优势互补、区域一体的原则，以区域基础设施一体化和大气污染联防联控作为优先原则，以产业结构优化升级和实现区域创新发展为合作重点，努力实现优势互补、良性互动、共同发展。

记者：京津冀区域协作立法有什么难点？

刘建伟：从地方尤其河北的立场上来说，对京津冀一体化还是持很积*的态度，河北专门为此开过座谈会。总体来说，河北经济比较落后，希望通过京津冀一体化提振河北产业。然而，从地方发展的角度，实行起来，尤其是立法操作层面，仔细斟琢的话，问题很多，例如立法程序的设计等，需要认真思考。

在合作中享受权利的一方必须承担相应的义务

记者：您认为京津冀区域立法协作应遵守什么原则？

刘建伟：从地方立法协作角度探讨京津冀一体化背景下的大气污染防治。我认为应当把握以下三原则。

一是主体平等原则。大气污染防治工作是在平等主体间进行的，其法律关系涉及主体的平等地位和独立性。法律规范在区域内应当是无差别的。类似2008年奥运会期间，为保证空气质量，数百公里半径内的大小排污企业一律无条件关停的措施，只能用一阵子，不能用一辈子。

二是权利义务对等和互惠互利原则。在大气污染防治、生态环境保护、资源开发利用、社会环境治理等方面，必须坚持权利与义务对等原则。在合作中享受权利的一方必须承担义务；同样，付出代价、利益受损的一方有权利要求对方赔偿或予以补偿。一个地区的发展不应以牺牲其他地区的发展为代价，应当是优势互补、互惠互利、合作共赢。

三是契约原则。凡是经过合作各方协调一致达成的协议，必须具有规范各方权利与义务的效力。某一方不履行协议内容时应承担相应的违约责任。

采取协商、协调、裁决的方式，解决区域内争议纠纷

记者：请您具体谈一下京津冀立法协作应采取什么样的措施？

刘建伟：一是建立立法协作机制。可以借鉴北美自由贸易区、东盟自由贸易区和我国珠三角、长三角等经济合作区建立协调机构的经验，建立京津冀区域一体化协调机构。在机构下设立立法协调机构，由北京市、天津市、河北省人大副主任和法工委、政府法制办负责同志组成，辅以相关工作人员，并吸收学者、专家参加。这个协调机构应当由京津冀的权力机关通过决议、决定的形式予以授权，赋予相关职能，保证其具有权威性和代表性。在维护国家法制统一的前提下，协调涉及京津冀及其周边地区共同利益的立法问题。

二是建立立法协商机制，如立法联席会议制度等。区域内各主体就合作各方面的总体框架、某一重大问题、某一争议事项通过对话磋商达成共识，签订协议、协定，为今后合作立法、执法提供基础。各地政策法规制定者，参与法规、政府规章和政府文件时，不得和达成的协议相抵触。

三是建立健全正义解决机制。从其他省市实践来看，区域经济协作机制比较松散，上位法也没有争议裁决方面的相关规定。由于各地经济、社会发展的不平衡，一些地方在立法权的实现方面产生争议是必然的。可以借鉴东盟做法，采取协商、协调、裁决的方式，解决区域内争议纠纷。对于重大争议，可以由联席会议召开专门的协调会予以协商、调解。对于有争议的条款，应当由提出争议的地方人大、政府向其他地方人大、政府做出说明，必要时可以先开展专题论证，达成协商一致后，再进行修改。

加强合作协调，减少地方立法冲突，促进区域法制平等

记者：京津冀区域立法协作的具体形式有哪些？

刘建伟：**，合作立法建议。按照我国目前的立法体制，跨行政区域的立法权只能由全国人大或国务院行使。例如经济合作区，由各省市联合确定后，适用整个区域的法规，目前还没有宪法法律依据。所以要实现京津冀及其周边地区的空气质量环境立法的统一，还需要京津冀的沟通、合作，减少冲突，降低成本。

考虑借鉴东三省的做法，区域立法合作可以采取以下3种方式。

一是共同起草。针对国务院出台的有关政策，认为需要上升为地方性法规的或者补充细化的，由各省市区的相关立法机关联合起草，经过协调论证后，将成熟的草案分别提交各省市区立法机关表决通过。

二是省级立法机关牵头起草，其他省市区予以配合。这方面河北曾有一个先例。156 0190 2607年9月24日，河北省人大曾批准唐山市人大提请审议通过的《清东陵保护管理办法》，2002年2月20日，保定市人大常委会向河北省人大常委会提出了《关于适用于清西陵的请示》，由于保定市人大及其常委会无立法权，由河北省人大专门为清西陵制定法规程序复杂、周期长、立法成本高，而两陵区除了陵区保护范围不同，其他规范的诸方面基本相同，故于2002年9月28日，出台了《河北省人民代表大会常务委员关于适用于清西陵保护管理的决定》。

三是各自独立立法，共享立法成果。对于一些共性立法项目，一个地方制定出台以后，其他地方可以拿来稍加修改加以适用，不必再去研讨论证，当然也不要照搬照抄。这样既可以实现立法资源共享，节约成本，更重要的是通过合作协调，减少地方立法中的矛盾冲突，促进区域法制平等。

第二，区际沟通协调。一是各地立法机关包括地方人大、政府要不定期召开立法协作会议，特别是要围绕5年内立法规划、年度立法计划的制定召开例会，沟通立法情况。二是建立立法相互征求意见制度。各省市区立法机关在立法草案基本成熟提交使用前，要专门书面征求其他地方的意见，避免与其他地方现行规定的内容相冲突。三是加强立法信息交流。区域内各立法机关对有关立法的进展情况、立法中遇到的难题、解决措施、新出台的法规、规章文本通过各种渠道及时交流，相互借鉴。

第三，法规清理。随着形势的发展、变化、法规间的冲突、不协调依然长期存在。应当由京津冀地区共同组成的机构依据法律规定，结合京津冀及其周边地区经济合作发展的特点，制定清理的具体标准，组织区域内地方性法规、行政法规及其他规范性文件的定期清理，以彻底解决区域内法律、规章、规范性文件冲突的问题。

第四，备案审查。京津冀地区各自通过的地方法规和政府规章要报区域立法机关备案。立法协调机构应对备案的地方法规、政府规章进行依法审查，违反上位法的要建议修改，提出协调意见进行协调。