回顾《食品安全法》立法时刻

    也许在新中国的建国史上，还没有一部法律的出台如《食品安全法》如此坎坷—

    3年酝酿、4次常委会审议、7次法律委审议、1万余条群众建议……终让《食品安全法》跳下案头，来到了百姓生活当中。

    立法过程的曲折代表着民心所期，也预示着政府责任之重。食品安全，不仅关系到家家户户的身心健康，也关系着整个国家和民族的发展前行。全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰女士在法律颁布后**时间向中外媒体解读说：“这部法律磨了很久，因为它太重大，它涉及的问题关系到每一个公民，也体现了党和国家对食品安全工作的高度重视。”

    我们都期待着这部汇集民智、精雕细琢的法律真正为食品安全上一道“紧箍咒”、“保险门”。

    刻度一：

    从“卫生”到“安全”

    2009年6月1日，十章、一百零四条的《食品安全法》正式实施的同时，也预示着《中华人民共和国食品卫生法》的即可废止。

    在立法初期，对于到底是制定新的《食品安全法》还是修订已有的《食品卫生法》曾有过一番争论。1995年实施的《食品卫生法》堪称成果**，但由于食品安全日益成为全球性问题，中国也逐渐暴露出食品标准不统一、对违法行为处罚力度不够、食品检验机构不规范等制度上的瑕疵。而随着修订起草工作的展开，风险评估、食品标准统一制定、食品的标签管理等制度都将引入，这已经大大超越了“食品卫生”所代表的食品清洁范畴。

    而从国际立法趋势看，上世纪90年代中期以来，英国、俄罗斯、日本等国相继制定出台的食品质量领域基本法也都是以《食品安全法》命名的。

    国家质检总局法规司司长刘兆彬向媒体介绍立法背景时说，“《食品安全法》伴随着中国经济发展的脉动而产生，也伴随着全球经济一体化的进程而走来，其出台背景主要有国内和国际两个方面。”

    从国内来看，随着社会经济的发展，老百姓的需求提高了：从只求温饱到营养健康，从食品卫生到食品均衡安全。但另一方面，我国的食品业生产力水平整体不高。2004年的阜阳“大头娃娃”劣质奶粉事件，成为制定《食品安全法》的重要动因，此后的几年中，“苏丹红”事件、“福寿螺”事件等食品安全事故频发，生产力发展水平整体不高与公众对食品安全需求之间形成明显差距，迫切需要法律规范。

    从国际上看，随着全球一体化进程，国际贸易急剧增加，食品进口成为常态；同时，虽然我国出口食品质量99%以上是合格的，但不排除*个别会出现问题，也有些国家利用法规，提高标准，人为设置食品进口障碍，导致食品安全贸易纠纷。保证进出口食品安全已成为当务之急，但我国现有相关法条仅仅是上个世纪制定的《食品卫生法》的两个条文(第三十一条、第三十二条)。

    可见，尽快制定一部符合时代需要，民心所期的全新法律是当务之急。在争论之中，2007年12月，温家宝总理签署的《食品安全法》草案“一锤定音”，宣告法律将以新的名称而不是《食品卫生法修订案》进入立法程序。

    *终，“站在成果的基础上重建”取代了仅仅是对漏洞和不足的“修修补补”。法律名称和法律规范范围果断改变的背后，是国家食品监管理念的提升。

    从“卫生”到“安全”，食品安全立法不仅是法律名称的变化，更是监管理念的提升，是适应社会新形势、顺应群众新要求的切实之举。食品安全法的制定，为我国进一步加强食品安全监管奠定了坚实的法律制度基础。

    刻度二：

    监管、监管、还是监管！

    2008年4月20日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布《食品安全法》草案，广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。

    在万余条建议中，“食品监管体制”成为了出现频率*高的内容，大家都认为解决食品安全问题，关键是理顺现行监管体制，消除弊端。这的确触到了问题的本质，全国人大常委会委员倪岳峰直言：“现行监管体制不改，食品的安全状况很难有大的改观。”

    其实，在《食品安全法草案》经过一审后，全国人大常委会委员们的一个主要意见就是，监管体制不清，负责部门不确定。草案一审稿规定“由国务院授权的部门负责”，但并未明确是哪个部门。

    对于草案为什么要做这些模糊的规定，全国人大法工委行政法室主任李援表示：“一个原因是，相关部委的职能范围，要等到第二年全国‘两会’之后，机构改革方案定下来才可以确定。”

    但是委员们仍敏锐地指出了这个问题，陈难先委员说得很直接，“翻开《食品安全法草案》，光是‘国务院主管部门’、‘国务院授权部门’这类词就有12处以上，完全没有看到具体的负责部门！可我们去调研《食品卫生法》的时候，18个部门都站出来。如果我们现在通过这部法律的话，就是我们没有行使监督权，因为我们不知道监督的主要对象是谁。”

    第二年，国务院机构改革方案正式通过，卫生部被明确承担食品安全综合协调责任，由此立法者开始考虑解决体制问题。“随后在二审前的三四月份间，我们就确立卫生部综合协调，质检、工商、食药监等部门分段监管的思路。”李援说，“同时要将各个标准统一为食品安全国家标准，由卫生部统一制定，统一公布，以杜绝过去的弊端。”二审稿*终确立了上述规定。

    虽然各部门职责已经明确，但对于分段监管，争议仍然很大。一些全国人大常委会组成人员提出，食品安全必须实行或者明确由一个主管部门负责；另有一些常委会组成人员则建议，成立一个跨部门的机构如专门委员会来进行综合协调和管理食品安全。

    刘兆彬司长谈了他个人的看法：“食品安全分段监管是符合中国国情的。集中管理有集中管理的长处，分段管理有分段管理的优势，我们不能一概而论。关键是我们要从中国当前的国情出发，适合我们的才是*好的。”

    我国目前的食品分段监管机制由2004年国务院颁发的关于食品监管体制方面的23号文件确立。其中，农产品由农业部门管理；食品生产、加工和制作过程由质检部门管理；食品流通和销售过程由工商部门管理；餐饮业由卫生部门管理。

    刘兆彬表示，食品问题涵盖范围包括食品的生产、加工、流通和餐饮服务，还有食品添加剂的生产、经营以及食品相关产品，例如厨具的生产经营等等，门类繁多，内容庞杂。“如果说要建立一个部门来管理，不仅部门人数要奇多，而且，每个人至少是通才，因为要通晓检验、检疫、标准、认证等各方面的知识，这几乎是不可能的。”

    对于分段监管的争议，国务院根据常委会组成人员的审议意见，建议推迟原定的审议计划，对食品安全监管体制等问题作了进一步研究论证。*终出台的《食品安全法》明确，国务院新设立“食品安全委员会”，以协调、指导监管工作。一直关注食品安全监管体制的全国人大常委会委员温孚江说：“这一调整使监管体制更为系统和完整。”

    刻度三：三鹿引起的“翻案”

    二审之后，原本可能在2008年10月三审通过的《食品安全法》，因为2008年9月暴发的三鹿奶粉事件而再生波澜。

    近30万名婴幼儿受到损害，5万余名婴幼儿需住院治疗。三鹿牌婴幼儿奶粉事件震惊海内外，伤透了数十万家长的心，人们强烈要求杜绝、严惩这类违法行为。

    “制定过程中的《食品安全法》如何回应？”媒体不断在拷问，民间充满了各种各样的期待和厚望，让这部法律草案再次走上了“风口浪尖”。

    这一背景下，2008年10月，《食品安全法》草案提交十一届全国人大常委会第五次会议进行三审。按照中国的立法程序惯例，进入三审的法律草案意见已相对统一，不会再做重大修改，而只会在小条款上做一些“微调”，并有望交付表决。

    然而，《食品安全法》的三审稿堪称“罕见”，草案又进行了八个方面的重要修改，其中六方面都被解读为是针对三鹿奶粉事件而制定的。这次修改对法律文本的*终形成作用巨大，许多新增或强化的制度措施，被解读成是对“三鹿奶粉事件”暴露出的制度“痼疾”所进行的彻底整治。

    “随着‘三鹿奶粉事件’的情况每天被披露，我们就对照着看现在的草案对暴露出的问题是否能管得住。”李援说，“几乎是和事件发展同步，今天看到有问题，加一条，明天又有新的问题了，再加一条。”

    “三鹿奶粉事件”中的问题出在源头上，即在牛奶被奶企收购之前，就被添加了三聚氰胺，而奶牛养殖及牛奶收购站归农业部管理。此前的草案中，因为规定食用农产品由农业产品质量安全法负责，所以农业部门是被排除在外的。“我们就在监管的相关条文中加入了农业部门，凡是能加的都加上。”李援说。草案同时规定地方政府要对农产品安全实行全程监管，以杜绝上述监管环节中的漏洞。

    三鹿奶粉事件中，*致命的问题便是被添加了有毒物质三聚氰胺。草案三审稿由此增加了两条规定，其一是卫生部门在制订食品添加剂标准时，要经过风险评估，证明食品添加剂是“安全可靠、技术上确有必要的”才能列入食品添加剂目录。并用四项条款对食品添加剂的使用进行了*为严格的监管，即实行食品添加剂生产许可制度，没有经过许可的，即使无害，也不可以作为添加剂来使用；申请许可**要经过风险评估，被证明安全可靠方可使用，否则一律视为违法。对此*直接的理解是—维护食品质朴的本质。即使是面粉中的增白剂、荧光剂等，虽然对人体无害，也将难以再被普遍使用。

    三鹿奶粉也曾是质检总局公布的放心产品之一，享受“**待遇”。但*后的事实证明，**制度给食品安全监管留下了隐患。《食品安全法》特别规定，不得对食品实施**。

    针对“三鹿事件”暴露的问题，《食品安全法》还特地重申了事故报告制度，增加了责令召回制度、强化了责任追究制度，明确了制定食品安全标准的基本原则。

    “吃肉怕激素、吃菜怕毒素、喝饮料怕色素……”全国人大常委会委员龚学平对此评论说，“社会上流行的顺口溜，表明人民群众对食品安全缺少信任，但是《食品安全法》针对‘三鹿事件’做出的规定非常必要和及时，也顺应民心。”