政协委员：重大食品安全事故国家先行赔偿

    案由：尽快建立重大食品安全事故国家先行赔偿制度

    理由：

    食品安全无小事，食品安全问题是一个事关国计民生的大问题，它涉及到人民群众的生命健康与社会经济的健康发展，也关系到社会的稳定与政府的威望。所谓重大食品安全事故国家先行赔偿制度，是指在消费者在食品购买、使用和保存过程中遭遇问题食品严重侵害而尚未查明问题源头、未确定问题责任人、未作出赔付规定、未达成赔付协议时，先行使用行业赔偿基金对受害者先行救助与赔付，然后向责任人追偿所有垫付赔偿金，并依法处罚的制度。近年来，重大食品安全事故频繁发生，如被称为中国乳业“9.11事件”的“三聚氰胺奶粉”事件，对受害消费者的精神和物质均造成了双重打击，但由于赔偿问题迟迟无法解决，使得受害消费者的经济损失得不到有效赔偿，被破坏的社会关系难以修复。从2008年10月13日，全国首例三鹿奶粉致死婴儿的父母向甘肃省兰州市中级人民法院提起诉讼，到三鹿奶粉受害患儿屡次向石家庄市新华区法院、石家庄市中院、河北省高院、*高院提起共同诉讼，再到日前117名三名受害儿童提起损害的2500万损害赔偿之诉，可以看到在重大食品安全事故中赔偿问题能否妥善解决，已经严重影响着社会的和谐与稳定。针对这一现实情况，尽快设立食品安全行业赔偿基金，突显国家责任，建立国家先行赔偿制度。

    一、可借鉴的境外发达国家和地区的国家先行赔偿制度

    食品安全问题不仅是中国目前急需解决的问题，也是一个亟待解决的全球性问题。每年世界各地都要发生多起重大食品安全事件，仅以乳制品安全事件为例，近年来就发生过：1955年日本**乳制品企业森永公司有毒化合物当作乳质稳定剂在奶粉中添加事件，2000年日本*大奶制品企业雪印公司特大污染事件，2002年丹麦产荷兰“多美滋”奶粉受微小金属颗粒和润滑油污染事件，2002年美国雅培婴儿奶粉事件，2005年的雀巢奶粉碘含量超标事件，2006年美国Gentilease婴儿奶粉含金属颗粒超标事件，2008年中国三鹿奶粉含三聚氰胺奶粉事件等。在这一系列的重大食品安全事故中，为了维护社会稳定，挽救众多患者的生命，确保其及时得到有效治疗，国家政府均发挥了不小的作用。美国、法国、英国、日本等发达国家大多在宪法或其他行政法律中规定了紧急状态制度，赋予政府采取任何合理的紧急措施的权力。在英国，英国政府采取紧急措施应对疯牛病，不仅承担了捕杀病牛的费用，还对有关养殖户给予经济帮助。在日本，在森永奶粉受害者同盟全国协商会与责任企业就赔偿问题未能达成一致意见时，日本卫生部聘请五人专家组就受害者的病情进行鉴定与评估，其费用由日本乳制品协会支付而不是责任企业支付，诊查费用分别由森永乳业负担1000万日元，卫生部负担130万日元。在美国，责任企业的财产不足以清偿债务的，由国家承担。而且，受害人因重大食品安全事故造成生活及其它方面困难的，还可以向美国联邦紧急事务管理署申请救济。由此可见，在保证食品安全、保护消费者权益方面，政府是主导者。在紧急状态下，为了*大限度减少损失，防止事态进一步恶化，政府垫付或承担相关费用已经成为国际惯例。妥善处理食品安全事故，有效、妥善赔付受害群体，不光是事故责任人的法定责任，也是一个健康发展的国家应担负的国家责任。

    二、“三聚氰胺奶粉事件”中我国政府先行救助的积*尝试

    2008年9月“三聚氰胺奶粉事件”发生后，党中央、国务院对此高度重视，在**时间对严肃处理三鹿牌婴幼儿奶粉事件做出一系列部署，立即启动国家重大食品安全事故I级响应，对患病婴幼儿实行免费救治，所需治疗费用由同级财政预拨垫支，中央财政对确有困难的予以适当支持。同时推动“三聚氰胺奶粉”事件中22家责任企业作出赔偿方案，对近30万名确诊患儿给予一次性现金赔偿，并共同出资建立医疗赔偿基金，承诺患儿今后一旦出现相关后遗症，发生的医疗费由该基金给予报销。这一系列措施对稳定社会起到了*其重要的作用，是在重大食品安全事故中国家政府先行救助并先期对受害消费者进行适当补偿的有效尝试。不仅是十分必要的，也是十分及时的，完全符合突发事件应对法、国家重大食品安全事故应急预案等法律法规的规定。

    三、设立国家先行赔偿制度具备法律理论基础、经济基础和社会基础

    1、法律理论基础。

    根据产品质量法第43条，“消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。属于生产者责任的，销售者赔偿后，有权向生产者追偿；属于销售者责任的，生产者赔偿后，有权向销售者追偿”。由此，在食品安全事件中，生产商与经销商等责任人应承担受害消费者的损害赔偿责任。国家先期垫付治疗检查费用和赔偿金之后，取得了代位求偿权，有权向有关责任人追偿。而与此同时患者仍然拥有要求责任企业承担精神损害赔偿和其它直接或间接经济损失赔偿的权利。

    另，国家为在食品安全时间中垫付部分治疗费用甚至提供部分救助性赔偿金，并不违反国家赔偿法，因为此等事件，适用突发事件应对法。尤其是在食品安全事件中，责任方构成生产、销售不符合卫生标准的食品罪或者生产、销售有毒、有害食品罪的，对被害人进行补偿是国家的一种责任。即使适用国家赔偿法，因其修改滞后，已经不适应社会发展，如果仍然拘泥于其规定，就会造成更严重的社会后果。

    2、经济基础。

    从国家现有的经济能力看，财政收入连年大幅度增长，国力日渐增强，完全有条件建立国家先行赔偿制度。政府在落实以人为本的科学发展观时，为完善公共财政体制，每年花在民生方面的钱增长很快。国家先行赔偿制度的建立和发展，需要中央和地方财政的支持，在我国现阶段良好的经济条件下，在以人为本的财政理念下，建立国家先行赔偿制度完全可行。在国家财政支援的情况下，设立食品安全行业赔偿基金的设立和食品责任保险制度，也将为国家先行赔偿制度的建立和实施提供经济基础。

    3、社会基础。

    “三聚氰胺奶粉事件”中我国政府先行垫付医疗费用并救助的尝试，*快速度*大程度解决受害消费者经济压力，充分体现了一个国家的能力和对人民的关怀，也取得了良好的社会效果和宝贵的实践经验。

    同时，由于在“食品安全和问题食品”引发的纠纷中，消费者往往处于劣势地位，客观上由于个人取证、投诉和交涉上存在难度，导致告状无门，久拖不决，加剧了社会矛盾。由国家先行赔偿，**让受损的消费者得到赔偿和补偿，而后由政府部门依法向责任厂商追偿赔偿金，并依情节轻重，将其绳之以法。这样既可以大大减少“问题食品”的诉讼率，也可以有效改善受害者在赔偿问题上所面临停滞不前的被动局面。而事实上在建立国家先行赔偿制度，有效地缓解社会矛盾这一举措，在清理高风险证券公司过程中，国家政府先行赔付权益受损的个人投资者的有益尝试，已经取得了良好的社会效果。

    提案：

    转型期的中国，三鹿事件可能不会是*后一起食品质量安全重大事故，应从制度供给上形成相对成熟的赔付方案和体系，这样才能举一反三，达到标本兼治的目的。目前我国已经制订并实施了《国家重大食品安全事故应急预案》，并制订了《食品卫生法》、《进出境动植物检疫法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》等有关食品安全领域的基本法律。而马上出台的《食品安全法》更是将食品质量安全追溯制度、召回制度、市场准入和退出制度纳入法律范畴。但这些应急预案和法律法规都没有明确国家先行赔偿制度，而国家先行赔偿的颁布与实施是食品安全领域先期赔付的基础与前提。因此，迫切需要建立相应的制度或法律法，对食品安全领域国家先行赔偿的启动、条件、对象、范围、运行与偿还等作出规定，通过法律手段规范国家先行赔偿制度的健康运营。事实上我国目前已经具备了建立国家先行赔偿制度的理论和现实基础，应尽快建立。在国家先行赔偿制度的建立和落实的同时，应设立食品安全行业赔偿基金、健建立健全食品责任保险和健康安全保险制度，还应进一步加强食品安全监管。

    1、建立食品安全行业专项赔偿基金。让行业组织承担起重大食品安全事件的事后赔偿责任，对那些在食品安全方面存在高风险的行业，由行业内企业出资建立赔偿基金，同时广泛吸收社会捐助资本，以及相关企业的投入作为，国家实施先行赔偿行为的主要资金来源。一旦出现肇事企业缺乏赔偿能力的情况，可以启动该项基金，对食品安全事故的受害人预先予以赔付。

    2、完善食品责任保险。虽然我国1995年颁布的《保险法》就将产品责任纳入了保险范围，但随着科技和社会生活的不断发展，产品(食品)中包含的责任风险也不断增加，因此必须积*创造多方共需的、可操作性强的食品责任保险制度，修订保险法律法规，合理引导保险公司和生产厂家，设置食品质量安全强制险，食品生产企业建立强制责任险，形成一个食品质量安全事故赔付的完善的制度体系，并将以上制度设计纳入目前正在审议的《侵权责任法》等基本民事法律制度体系。

    3、加强食品安全监管，建立食品安全综合评估机制，及时发布食品安全信息，重新制定缺陷产品损害赔偿金额，促进动态食品安全问责制的实施，促使企业不断改进生产工艺、提高产品质量和产品安全水平，以便充分保护消费者的合法权益。