变革加速环保需求释放 第三方治理模式尚待磨合

国务院力推环境污染第三方治理

环境污染第三方治理模式已首次在中央政府层面获得推行，而此前仅有部分地方政府在积*推进该模式。

日前，国务院常务会议要求，推行环境污染第三方治理，推进政府向社会购买环境监测服务。这表明环境污染第三方治理作为吸引社会有效投资的重要途径，已获得了中央政府的认可。

另外，此次常务会议还释放了进一步利好，会议要求大力创新融资方式，积*推广政府与社会资本合作（PPP）模式，使社会投资和政府投资相辅相成。支持开展排污权、收费权、购买服务协议质（抵）押等担保贷款业务，探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。这相当于增加了环保企业的融资渠道和工具，给社会资本投资大型环保项目提供了可能。

环境污染第三方治理模式，作为国内环保产业一直在探寻的重要商业模式变革，也被称为合同环境服务模式。目前我国污染治理的主体是产生污染的企业，以及保障公共服务的地方政府，这就导致了治污主体非常分散。诸如，印染企业集聚的地方，每家企业都投资污水处理设备，企业还负责日常运营，而一家专业环保企业完全可以做到处理这些企业产生的废水污染，这就是环境污染第三方治理模式的雏形。

早在2014年7月份召开的环保产业高峰论坛上，业内人士普遍预期，污染第三方治理以及PPP模式有望为环保产业发展打开新的空间。新的环保形势下客户更希望采购的是环境质量，而不再是简单的工程设备，而无论是PPP模式还是第三方治理都将有助于引入社会资本和专业环保力量，缓解业主资金压力，并为追求中长期稳定回报的投资者创造发展空间，并*终形成有利政府监管、降低排污企业成本、促进环保产业发展的共赢局面。而在欧美环保产业成熟市场，污染第三方治理已经是主导模式。

目前，我国部分地方政府已开始积*探寻环境污染第三方治理模式。在10月23日举行的上海市政府环境污染第三方治理工作推进会上，副市长蒋卓庆表示，上海将在多个重点领域试点推广环境污染第三方治理模式，政府采购、政府投资、国企项目等方面将带头实施。

“他治理”

你污染，他治理？没错，上海正在加快推进这种国际上普遍采用的工业减排治理模式，即环境污染第三方治理，指的是排污单位以合同的形式通过付费将产生的污染委托专业化环保公司治理，通过市场机制的引入，实行环境污染治理的专业化、社会化服务，确立“污染者付费、专业化治理”新思路。

所谓环境污染第三方治理，即市场经济条件下环境治理的重要方式，也是环境治理机制的优化方向。推进第三方治理，对于提升环境污染治理水平、加快环保产业发展和经济转型升级、促进政府职能转变和环境管理转型，都有积*的推动作用。

众多业内人士介绍，环境污染第三方治理有多种优势：一方面排污企业由于采用专业化治理降低了治理成本，提高了达标排放率；一方面治污责任向环保公司转移和集中，环保部门监管对象大为减少；排污企业与治污企业之间的合同关系也促使双方互相监督制约；此外，还刺激了环保企业和产业的发展。

目前，第三方治理有两种模式。一种是“委托治理服务型”，指排污企业以签订治理合同的方式，委托环境服务公司对新建、扩建的污染治理设施进行融资建设、运营管理、维护及升级改造，并按照合同约定支付污染治理费用。在合同期内，环境服务公司通过第三方运营确保达到合同约定的减排要求，并承担相应的法律责任。有的是排污企业委托专业环保公司从治理方案设计、工程施工、调试到建成后的运营管理提供综合的有偿服务，并确保达到治理效果；有的是污染治理设施管理同原企业剥离，进行企业化的运作和独立核算。

另一种是“托管运营服务型”，指排污单位以签订托管运营合同的方式，委托环境服务公司对已建的污染治理设施进行运营管理、维护及升级改造等，并按照合同约定支付托管运营费用。在合同期内，环境服务公司通过第三方运营确保达到合同约定的污染减排要求，并承担相应的法律责任。有的是环境服务公司承担工业污染治理设施的第三方运营，有的是环境服务公司参与排污企业的环境管理，有的是小型排污企业委托环境服务公司代为处理。

两种模式的区别在于环境服务公司是否拥有治污设施的产权，前者拥有或者部分拥有；后者不拥有产权，只接受排污企业托管，负责其治污设施运营管理。

毋庸讳言，第三方治理还存在不少障碍，*关键还是要加强监管。对排污企业来说，所有的优势都是在严格监管之下才能够去比对，如果监管不严，排污企业不治理或者不达标排放，都能够大幅降低治理成本，如此一来，第三方治理规模成本优势也就不存在了。

政企合作风险几何？

国家发改委日前首推了80个鼓励社会资本进入的示范项目，同时正在积*推动特许经营法的立法工作。而财政部成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，并在推动中央和地方各级PPP中心的建立，包括已确定CDM基金中心将成为未来的国家PPP中心。

PPP正在国内形成热潮。然而，国际上对于PPP还没有形成统一定论，很多国家都有自己的定义。目前国内的情况也是如此：财政部称为PPP；国家发改委称为第三方服务；环境保护部称之为环境综合服务和合同环境服务，也叫第三方的专业治理专业服务；而在PPP已推进许久的、建设部所辖的市政领域，特许经营则是更为熟悉的词汇。

面对国内各地对PPP热情高涨的情绪，PPP运动化也可能会招致危险。业内人士介绍，这不仅需要各部委之间更紧密的协作，需要产业各界的积*参与，也需要在智囊机构的支持下做好顶层设计、协议制定和模式总结。

对此，专家指出，PPP模式更强调由政府和社会风险（包括资本）的合理分担，有利于降低前期风险和发挥各自所长，并应以提高效率为核心目的。运用PPP进行机制创新，可提高资源配置效率，来卸掉财政资金的负担，有效发挥财政资金的引导、撬动作用，进而调动社会资本并发挥各自优势，摆脱公共资源的“瓶颈”。事实上，PPP的核心含义中弱化了（但没有消除）其融资功能，而突出了公私两方合作的核心。

其次，政府财政进入PPP可谓双赢，但这件事情在部委的协调上或有难度。目前，有的地方在推进PPP的过程中存在一些错误观点。诸如，认为市政领域的BOT模式是初级、不成熟的PPP模式，或者一些地方认为实行PPP就应该在项目公司内部进行简单的合资合股，包括把本适合以成熟的BOT模式进行的项目也改成使用PPP模式。

这些现象表明，各部委在政府采购公共服务和PPP的推进上合作并不充分，上层的沟通不足导致地方产生使用混乱的局面。

目前，PPP项目大部分集中在交通轨道方面。国家发改委首批推出的80个鼓励社会资本进入的示范项目中，并没有找到环境修复和村镇市政领域的代表项目，而上述领域恰恰是*需要在PPP模式上实现突破的领域。

以效果为*终目的环境压力、复杂的技术和巨额的资金缺口，使环境修复和村镇市政领域实现PPP模式升级显得尤为紧迫，而这也是PPP项目没有在这些领域应用的主要原因。

那么，在这两个不适合简单BOT项目融资模式的领域如何实现PPP模式的应用？这需要完善顶层设计、产业资本合作，也需要地方政府的紧密参与，推行项目示范并给予财政资金的支持。