政策研究：棉农增产不增收国家政策需扶持

　　2006年，“人努力，天帮忙”促使新疆棉花生产取得**丰收，面积、总产、单产均为历史新高，皮棉总产量在全国继续保持三分天下有其一的明显优势。然而，由于进口棉花大量涌入的步步紧逼，新疆棉花积压滞销的心有余悸，加之国内外市场销价的持续下跌，经销企业因收益下滑势必“理性”地降低新棉收购价格而使棉农利益受损、纺织企业因期待外棉势必“理性”地放缓购棉速度而致市场销售不畅的预测终于被不幸言中了。
　　　　　　　　棉农增产不增收有苦难言
　　基于上年种棉收益的适度回升，今年新疆棉区植棉积*性增强，规模有所扩大。尽管有春寒补种的负面影响，但生长期间总体上的“风调雨顺”，让全区棉花生产再度跨上新台阶。据初步统计，全区棉花种植面积152 0173 3840万亩，比上年增加171万亩，增长9.8％；总产量预计218万吨，增加22.3万吨，增长11.4％；皮棉单产114公斤／亩，增加1.6公斤。但令人不安的是，丰收的喜悦却又一次被收购价格下跌、生产成本上涨无情地淹没了。
　　购价下跌：受国内、国际棉花市场价格下降的影响，2006年新疆棉收购价格呈现高开低走的状况，高等级籽棉收购价格从开秤时的平均每公斤5.2元下降到4.9元左右。随着收购逐步进入中后期，中、低等级籽棉价格回落较明显，北疆低等级籽棉收购价格在4.2-4.5元/公斤,南疆收购价格在4.7-4.9元/公斤。据克州反映，已收购的2.2万吨籽棉价格较上年下调0.7元/公斤,降低12.3%。按截至10月末的全区籽棉平均收购价格4.9元／公斤（折合皮棉约11.46元／公斤）测算，较2005年的5.45元（皮棉约13.04元／公斤），下降了0.55元（皮棉1.58元／公斤），棉花收购价格下降使全区棉花产值减少了34.44亿元。
　　成本上升：据初步了解，2006年棉花生产成本继续增加， 其中化肥较上年涨价150元/吨左右，种子和地膜基本与上年持平，由于受到国际油价上涨影响，柴油价格较上年提高了650元/吨，导致植棉机耕费和水价随之上升。2006年棉花生产成本预测分析表明，每亩机械作业费、排灌费、人工费分别增加了1.81元、3.36元、14.88元，以此推算全区植棉成本总计增加3.83亿元，棉农扩大面积、提高单产的增收所得，被生产成本的上涨残酷地吞噬。
　　销售不畅：由于国家刚刚发放了与促销新疆棉配套的进口配额，加之国内市场新棉集中上市，棉花市场供应相对充裕，纺织企业等待观望心理强烈，纺织用棉随用随买，造成国内棉花市场价格不断回落，来疆购棉的内地纺织企业寥寥无几，致使新疆棉销售价格持续低迷。近期北疆地区二级棉花的产地销售价格已跌落至12400－12600元吨之间，南疆地区在12300－12600元／吨之间，新棉整体销售均价12700元／吨，比今年7月下降了1400元左右，较上年同期下降了1000元左右。棉花经营企业销售进度缓慢，截止到10月30日，在农发行贷款的棉花收购加工企业共销售新棉3.1万吨，比上年同期少销售10.8万吨。
　　综上所述， 2006年全疆棉花增产的增加值为25.56亿元，同上年相比，由于价格下跌全区棉花收益净减少8.88亿元，平均每个植棉农户减收1396元（按全区平均每户棉农经营30亩计算，其中地方平均每户农民经营15亩，减收698元，兵团平均每户农工经营45亩，减收2094元）；加上生产资料和人工多付出的成本（每亩平均增20.05元），一减一增平均每个植棉农户减收1998元（其中地方999元，兵团2997元），平均每个农民减收70元（全区农村人口1262万人）。更令人担忧的是，即使新棉市场价格一跌再跌，并没有扭转销售不畅的尴尬局面，这给来年的棉花生产和营销罩上了阴影。
　　　　　　　　　　　购棉再度打白条原因何在
　　2006年新疆棉花收购进度和产品质量好于往年，截止10月30日，全区累计收购新棉107.85万吨（皮棉，下同），同比增长8.43%。其中：自治区供销社系统收购49.14万吨，同比下降7.18%；兵团供销社系统收购31.16万吨，同比增长49.52%；其它渠道收购27.56万吨，同比增长7.28%。平均收购品级2.1级，3级以上的棉花占97.5％，平均衣分38.44％。
　　但在新棉收购期间，各级党政明令要求杜绝的“打白条”现象，却在塔城地区的乌苏市、沙湾县再度出现，金额分别为3亿多元，据估算涉及棉农2万多户。棉花“打白条”事件的披露，引起了中央和自治区党政领导的高度重视，相继做出重要批示。10月27日，自治区政府主管领导紧急召集有关部门，专题进行了研究部署，并赶赴事发现场，采取坚决有力措施解决棉农的“白条”兑付问题。至11月7日，在各级发改委、农发行、农村信用社、工商局、供销社以及财政、农业等相关部门的通力协作下，除少量“白条”款因农民未能及时到兑付点结算外（有专款保证随到随结），两市县“白条”兑付工作已基本结束。
　　多年不见的农产品收购“打白条”的重现，发人深省。究其原因既有政策、体制问题，也有管理、机制问题，同时也有认识和理念问题。
　　**是棉花收购资金因政策和体制问题未及时到位。如乌苏市至10月27日，占贷款总额70%以上的农村信用社，要求投放中小企业贷款必须严格执行“单户贷款余额不得超过农村信用社资本金总额的30%”的信贷管理规定，实际投放贷款总额不到上年同期的60%（基准利率上浮70%）；约占信贷总额10%的农业银行，将贷款权限上收，停止发放收购贷款；农业发展银行为防范金融风险、限制信誉较差企业，要求收购企业必须上缴3%—5%的风险保证金、5%—8%的自筹金和10万元企业法人担保金，实际发放贷款仅为上年同期的19%。
　　其次是棉花加工能力过度膨胀导致收购的无序竞争。截止2005年底，全区已通过棉花收购加工质量保证能力认定的企业852家，皮棉加工能力为547万吨，其中：地方372万吨，兵团175万吨。地方加工能力是资源量的3.5倍，兵团为1.7倍。乌苏市、沙湾县的加工能力分别是资源量的2.1倍和2.0倍。部分收购企业为了争抢资源，竞相抬价或变相抬价，不分等级、不按质量标准收购棉花，扰乱了正常的收购秩序。乌苏市部分缺乏收购资金的企业，以高于市场价0.1—0.2元/公斤的价格，用打白条的方式高价收购棉花。
　　第三是为避免棉花资源和财政税收流失而放松管理。收购资金不足的无米之炊、加工能力过剩的利益驱动无疑是导致打“白条”的主要动因，然而出于掌握棉花资源、确保财政收入的考虑，对某些企业采取打“白条”收购棉花采取“容忍”甚至是“放纵”，也是不可回避的内在原因。否则，全疆绝大多数地区并未发生此类事件又作何解释。当然，由于皮棉市场价格低迷、销售渠道不畅，收购企业无法及时回笼资金以致周转不灵，是出现打“白条”收购现象的又一原因。此外，如何界定是否打“白条”，在收购过程中正常结算期应限定在多长时间较为妥当（是以农民基本认可的一周以内，还是必须当天结清），也需统一认识。但严格市场监管、确保农民利益，是必须毫不动摇地予以坚持的。
　　　　　　　　　　　　棉花产销大波动并非偶然
　　对于新年度的棉花购销价格分别下滑10.1%和7.3%，一些业内人士认为，属于市场经济的“正常”或“理性”表现，但笔者却认为应该辩证分析，不可掉以轻心。我们不妨深刻反思一下近年来棉花产销大幅变化带来的影响。
　　1998年棉花流通体制改革以后，在所谓“完全市场化”思潮的影响下，国家非但没有出台一项扶持棉花生产的重大举措，就连原有的一些优惠政策也相继取消，使棉花成为波动比较大的农产品，尤其是近几年来受大量进口冲击，其波动周期、频率和幅度进一步加剧。
　　生产大起大伏： 8年间全国棉花播种面积年际间增减在1000万亩左右，波幅均在10%左右，*高达22%；棉花总产量波动幅度也在-7.7%—29.7%之间。2004年全国棉花种植面积为8535万亩，产量631万吨，分别比上年增长10.4%和30.0%；2005年种植面积为7590万亩，产量570万吨，分别减幅为11.0%和9.7%；2006年预计全国种植面积8095万亩，棉花总产将达641万吨，分别增长6.7%和12.5%。
　　价格剧烈波动：受国内外棉花供求关系影响，棉花价格大起大落。2001-2005年，全国平均籽棉收购价格年际间波动幅度*高达59.5%，*低为20.5%；新疆在5年中皮棉收购价波动于7200元—13000元/吨，增减幅度在-20.0%—87.5%之间，皮棉销售价起伏于12000元—17000元，波动幅度在-26.5%—41.7%之间。
　　需求稳步递增：我国棉花需求以每年10%左右的速度，由2001年的591万吨增加到2005年的940万吨，年均增长11.4%。消费量占世界总消费量的35%左右，但生产能力约占全世界棉花生产能力的25%，以致产需格局出现逆转，棉花进口急剧增加。另据国际棉花咨询委员会预测，2006年中国棉花消费量为1020万吨，占全球消费量的40%，国内棉花缺口在370万吨以上。
　　生产和价格的频繁波动，让广大棉农和棉花经营者难以招架，只能被动应付，这在很大程度上多次伤害了各级领导和亿万农民发展棉花生产的积*性。“棉贱伤棉”，折腾不起的新疆决策者不得已而为之，已在研究布置压缩棉花种植面积，而勤苦劳作的弱势棉农无奈于没有替代作物，只好信守着“庄稼不收年年种”的理念。
　　呼吁：但凡负责任的政府和社会有识之士，不应该、也不能够再对此种状况无动于衷、熟视无睹！
　　　　　　　　确保发展可持续贵在行动
　　棉花产业对国计民生举足轻重，棉花经济对稳疆兴疆举足轻重，棉花生产对农民收益举足轻重。2006年以来，党中央、国务院领导非常重视棉花工作，对统筹国内外棉花市场、鼓励发展国内棉花生产、确保广大棉农收益多次做出重要批示，要求有关部门深入研究，棉花宏观调控措施向生产环节倾斜的氛围已经形成。
　　目前，我国棉花的国际依存度已高达40%，高度关注国家棉花产业安全问题，避免重蹈大豆生产贸易的覆辙，及时消除安全隐患，促使中国棉花产业健康、稳步、持续发展，已迫在眉睫。建议中央政府像重视国家粮食安全一样重视国家棉花产业安全，实施“提中稳南拓西”发展战略，努力实现国内供给为主、国外进口为辅，统筹利用国内、国际两个市场，力争在棉花基础性投入、政策性保障等措施取得重大突破，抓紧出台保障棉花产业快速发展和农民稳步增收的政策措施，尽力避免“头痛医头，脚痛医脚”和“治标不治本”的倾向，建立确保棉花产业快速发展的长效机制。
　　制定棉花*低保护价政策：目前，面对世界棉价下跌的趋势，许多产棉国正在考虑对棉花生产进行紧急资助，美国、巴基斯坦、印度、埃及和巴西等国家已做出相应决策，纷纷出台了棉花*低保护价格等各项政策措施，同时拿出相当资金用于棉花各项补贴。棉花是仅次于粮食的重要农产品，为稳定并扩大国内生产，减缓市场价格剧烈波动对棉农收益的影响，参照国内外成功经验，应尽快研究制定反周期补贴政策，建议先在新疆封闭式试运行。近期应尽快实行*低保护价政策，其测算依据须充分考虑五年的棉花生产成本、棉农基本收益、新棉收购价格、皮棉销售价格、粮棉对比价格的平均值。
　　强化棉农收益政策性保障：为规范棉花种子市场，改变品种“多、乱、杂”的现状，促进优质棉花区域化、规模化、机械化种植和采摘，提高棉花单产和原棉质量，屏蔽生产性意外风险，建议参照扶持优质粮食生产补贴政策，对棉花生产实行良种补贴、购置棉花机械补贴、生产资料综合补贴和膜下滴灌政策性补贴、政策性保险补贴政策，优先加大对棉花科技服务体系建设的投入。
　　改革进口棉配额管理办法：建议将发放配额的时机放在国产棉花销售过半的时候，由国家发改委、农业部、商务部协商，通过对全国实行与截止日期新购买的国产棉挂钩，同量分期分批下发进口棉花配额的政策导向方式，控制进口棉花的进度、数量、价格，直至国产棉销售完后，根据实际缺口适当放开进口配额。注意避免少数不法进口棉商借机囤积、从中渔利、打压国内市场。为保证棉农的合理收益，建议配额外进口的棉花滑准税的基础税率由5%调整为15%，中央政府将进口滑准税收入全部用于扶持国内棉花生产。指定中储棉等重点企业择机预先低价进口部分数量棉花用作国家调节或储备棉，实现低价进口棉花、高价出口纺织品服装的良性循环。
　　加大棉花收购的信贷支持：为屏蔽信贷风险，确保棉农收益，推进反周期补贴试点，建议将农业发展银行棉花收购贷款纳入政策性管理项目，进一步降低贷款发放门槛，对良种棉轧花厂实行优先贷款政策；采取必要的调控支持政策，降低农村信用社基准税率浮动水平，引导农业银行等更多的商业银行积*介入到棉花收购中，有条件的积*推行产需直挂，切实解决棉花“购销难”问题。
　　综合治理国产棉质量问题：为尽快解决新疆棉花“三丝” 等质量问题，应当实行“虚实结合、以点带面、示范推广、综合治理”的方针，抓紧抓实。建议国家发展和改革委员会、财政部、农业部、商务部、质检总局在新疆开展综合治理试点，以提高棉农素质为侧重点，以治理经营企业为突破口，以实施标准化采摘、购销、加工为基本内容，实施全程质量监控，建立确保棉花质量的长效机制。具体内容：一是提高认识，广泛开展“三丝”危害宣传；二是严格管理，狠抓源头的“三丝”控制（包括采摘、晒花、贮存、收购、加工五个环节）；三是打造品牌，建立棉花优质化长效机制。
　　完善市场风险的预警机制：不断改善国家宏观调控政策和手段，完善棉花供求和价格信息监测系统，形成国内外棉花信息发布制度。平衡、协调进口棉花配额和储备棉数量，引导棉花市场价格趋势，平衡棉花、纺织两大产业利益关系，协调棉农、棉花生产经营企业与纺织企业的利益。参照粮食安全收储机制，研究制定行之有效的棉花收购、储备办法，减缓国际市场剧烈波动对国内棉花产业的影响，掌握发展的主动权。通过对棉花物流设施投资建设，逐步建立和完善棉花监管体系。鉴于目前棉花市场销售价格已接近棉花收购加工成本、棉花收购企业销售困难的现状，建议国家加大棉花储备数量。
　　暂缓缴纳新棉移库增值税：新疆棉花约有80％要销往内地市场，棉花移库到内地等待销售是棉花顺畅销售的主要方式。而现行的税收政策规定“棉花移库发运的当天即视同销售缴纳增值税”。为减轻棉花经营企业的资金压力，建议国家对新疆移库到内地等待销售的棉花暂缓缴纳增值税，待棉花销售后再全额补交。
　　给予外运棉花政策性补贴：建议从“稳疆兴疆、固边富民”出发，对新疆实行特殊政策，给与棉花运输综合补贴，每吨补贴运费300元。同时，加大铁路车皮配置力度。对新疆棉花的发运采取统一计划调配，在棉花收购加工旺季，集中安排车皮，确保新疆棉花及时运往内地，实现与市场销售的顺畅衔接，并优先安排经过公检的大包型棉花。
　　重视棉产品系列精深加工：根据新疆海关统计，2000年纺织品服装出口金额3.82亿美元，2005年达到18亿多美元，五年之中增长了3.7倍，虽然新疆纺织企业生产纺织品服装出口值所占比重很小，主要是内地纺织企业生产通过新疆口岸向周边国家出口所得，但这至少表明，新疆纺织服装业具有较大的市场发展空间。此外，棉花的副产品棉秆、棉籽等加工增值的潜力非常大，一般十几倍甚至几十倍。但目前新疆棉副产品综合利用程度还相当低，需加大力度研究开发和扶持发展。建议中央主管部门制定引导内地加工物流企业进疆的优先信贷等一系列优惠政策，进一步加大招商引资工作，积*引进国内外大型企业到新疆投资建厂，进行棉纱、服装和棉花副产品精深加工，不仅可以加大新疆棉花的就地转化和消化力度，同时也可以大大缓解铁路运输的压力。
　　结语：扶持政策滞后所导致的棉花产销波动和棉农收益下滑触目惊心，如何以改革创新的精神，用真真切切的行动，实现构建社会主义和谐社会、和谐新疆和扎实推进社会主义新农村建设的总体要求，事在人为，势在必为，时不我待！ （棉花发展战略课题组 ）
　　主持和主要执笔：关锐捷（农业部农村经济研究中心副主任、研究员，援派新疆任自治区农业厅副厅长）；调研和资料整理：马玄（自治区农业厅棉办主任、**农艺师）、王京梁（自治区农业厅棉办助理农艺师）、陈胜辉（自治区农业厅棉办助理农艺师）。感谢：新疆自治区发展与改革委员会、财政厅、供销合作社、农发行、兵团农业局等单位提供的帮助和支持。