为何要建立新疆棉花专业仓储制度？

2014年9月17日，经国务院批准，新疆维吾尔自治区人民政府和新疆生产建设兵团分别公布《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案》和《兵团棉花目标价格改革试点工作实施方案》，就新疆棉花目标价格改革试点的主要内容、原则和目标，棉花目标价格补贴的发放方法，棉花目标价格补贴加工企业加工资格认定，相关配套措施，组织领导、监督检查及应急措施等做了全面阐述。其中，实施方案明确提出建立新疆棉花专业仓储制度，引起业内高度关注。根据自治区人民政府发布的《新疆棉花专业仓储管理办法》，新疆棉花目标价格改革试点工作领导小组委托全国棉花交易市场具体负责有关监管棉的统一规范监管工作。为此，本网就涉棉企业关心的相关问题，对全国棉花交易市场（以下简称“交易市场”）有关负责人进行了专访。

中国棉花信息网：您好，请您简要介绍一下什么是新疆棉花专业仓储制度，这是否是中国的首创？
有关负责人：所谓新疆棉花专业仓储制度，是指除特别规定的情形外，新疆维吾尔自治区（含兵团）内经过资格认定的棉花加工企业须将加工好的成包皮棉按规定时间全部存入指定的新疆棉花专业监管仓库，由专业纤维检验机构组织在库重量检验、品质样品取样以及后续实验室仪器化公证检验（以下简称“在库公证检验”）。
棉花专业仓储制度在中国还属于较为新鲜的事物，但事实上在国外早已有成熟的经验。早在上个世纪三十年代，美国政府为了有效实施棉花补贴政策，就在全国范围建立了棉花专业仓储制度，并一直沿用至今。美国农业法案规定，棉农只有将加工好的皮棉存入美国农业部指定的专业监管仓库并接收HVI仪器化检验，才能获得销售补贴（又叫CCC无追索权贷款补贴）。换句话说，美国棉农获得政府CCC无追索权贷款补贴的前提条件是棉农必须将加工好的皮棉存入经过美国农业部资格认定的棉花专业监管仓库并接受HVI仪器化检。通过采取这一政策措施，美国政府引导全国总量99％以上的棉花存入农业部指定的专业监管仓库。
我国棉花专业仓储制度需要根据自己的国情予以建立和完善，不会简单照搬国外的经验。
中国棉花信息网：新疆自治区开展棉花目标价格改革试点过程中为什么要建立棉花专业仓储制度？
有关负责人：在新疆棉花目标价格改革试点过程中，决定建立棉花专业仓储制度，主要基于以下几点考虑：
一是可以精确统计新疆棉花产量，为中央财政对新疆棉农按照籽棉交售量进行精准补贴提供可靠依据
除特殊情形外，通过规定加工企业必须将加工好的皮棉存入指定的专业监管仓库并接收规范监管，同时辅以在库公证检验，即可以精确统计出新疆生产出来的全部成包皮棉的数量和质量信息，进而精确统计出新疆当年度实际的棉花产量。
由于每一包棉花均有加工企业名称、批次、包号、加工日期等身份信息，因此，通过对进入专业监管仓库棉花的规范监管和精确统计，就可以获得经过资格认定的每一家棉花加工企业所加工的每一包棉花的所有信息以及该加工企业本年度的皮棉产量。与此同时，政策规定棉花加工企业必须向交售籽棉的棉农或棉花经纪人如实出具由有关部门统一定制的籽棉交售发票（包括交售籽棉的棉农姓名、身份证号码、交售日期、交售数量、衣分率、回潮率、含杂率等信息），通过汇总棉花加工企业当年度的籽棉交售发票，即可以掌握该加工企业本年度收购的总的籽棉数量。
由于籽棉交售发票是棉农领取政府补贴的依据，如何保证籽棉交售票据的真实性、避免籽棉交售发票弄虚作假就成为政策能否顺利实施的关键。大家知道，如果棉农交售的籽棉重量确定，结合籽棉的衣分率、回潮率、含杂率指标检验数据，就可以比较精确地推算出该棉农交售的籽棉可以实际加工的皮棉数量。这样，加工企业的皮棉数量已经掌握，其报送的实际收购的总的籽棉数量是否合理也就有了判断的依据。由于有关数据能够相互验证，可以有效避免弄虚作假行为的发生，比如：如果仅仅棉农在籽棉销售发票上作假，则棉花加工企业提供的数据不支持；如果仅仅棉花加工企业作假，则棉农提供的数据不支持；如果棉农和棉花加工企业串通作假，则棉花加工企业实际加工出来的皮棉数量不支持。在对有关数据进行相互验证时，对于棉农和棉花加工企业串通作假所导致的数据存疑，有关部门可以有针对性地进行重点核查。对于确实存在串通弄虚作假行为的棉花加工企业，以及未按规定将加工好的皮棉存放到指定监管仓库并接受规范监管的棉花加工企业，可以取消其棉花收购加工资格。取消资格意味着加工企业只能破产倒闭，其违规成本十分巨大。通过采取这一措施，倒逼棉花加工企业必须如实报送有关数据。由于棉农提供的籽棉销售发票与棉花加工企业提供的相关数据可以相互验证，从而有效保证了*终获得的棉农交售籽棉数量数据是准确的，为*终实现对棉农按照籽棉交售量进行精准补贴提供了可靠依据，从而将中央1号文件所要求的“提高补贴精准性、指向性”真正贯彻落实到实处。此外，产量数据准确了，也有利于国家对棉花供求进行合理引导和宏观调控，有利于行业的健康发展和企业的理性经营。
二是有效防止区内出现“转圈棉”，避免出现棉农与少数棉花加工企业通过串通弄虚作假的手段以骗取补贴
在缺乏有效监管的情况下，加工企业加工好的皮棉如果可以随意流通，缺乏必要的相互验证手段，很可能出现大量皮棉回流棉花加工企业，加工企业通过改换唛头等方式重新入库，如果这一行为得不到有效遏制，则很可能出现棉农与少数棉花加工企业串通制作虚假籽棉交售发票以骗取补贴情况的发生，届时政策的实施效果将大打折扣。
通过规定有关皮棉必须存放在专业监管仓库并接收规范监管，以及规定出库棉花的流向并建立跟踪核实机制，即可避免已入库并纳入规范监管的棉花再次流入棉花加工企业的可能性，从而有效防止疆内出现“转圈棉”以骗取补贴现象的发生。
三是有力维护新疆棉花质量的公信度
长期以来，新疆棉花因其一致性好、异性纤维少、品质相对较高等特点受到国内棉纺织业的普遍欢迎。但是近年来棉花行业对新疆棉花以及内地棉花的信心均出现大幅度下降。由于无法防范棉花加工企业检验小样与棉包大样不一致的问题，以及缺少必要的、可靠的监督机制，纺织企业对棉花质量重量的投诉较多，充分说明目前的棉花加工企业取样送检的政策设计存在很大的制度性缺陷，有关仪器化公证检验结果的权威性和公信度受到业内强烈质疑，长此以往，有关部门对棉花质量的监督难以真正落到实处。
通过采取专业仓储并辅以在库公证检验模式，可以有效保障公检的小样与棉包大样的一致性，从而有效排除外在人为因素对检验的干扰，结合仓库对在库重量检验的监督和连带经济责任机制的建立，能够逐步恢复棉花公证检验的公信度和权威性，恢复新疆棉花在棉花行业的质量信誉，提高新疆棉花的市场竞争力。这相当于建立了新疆棉花的“绿卡”制度。
除了以上几点外，建立棉花专业仓储制度还有以下几点好处：
一是有利于棉花质量检验体制改革的深化和完善
2003年9月，国务院批准《棉花质量检验体制改革方案》，改革的主要内容包括在棉花加工环节实行公证检验、采用快速检验仪进行仪器化科学检验、制订仪器化检验棉花质量标准、采用国际通用棉包包型、规范棉包重量、实行信息化逐包编码、发展棉花专业仓储、改革公证检验管理体制等八个方面。从推行质检体制改革十年来的情况看，包括采用快速检验仪进行仪器化科学检验、采用国际通用棉包包型、实行信息化逐包编码等在内的棉花质检体制改革取得了显著成绩，但在发展棉花专业仓储，解决仪器化公证检验结果的科学性、公信度和权威性等方面，仍然需要加大改革推动和政策支持力度。此次新疆在实施棉花目标价格补贴政策时建立棉花专业仓储制度，也是我国棉花质量检验体制改革的进一步深化和完善。
二是有利于降低棉花流通成本，提高流通效率
我国现行棉花检验主体分别为棉花加工企业、纺织企业和纤维检验机构，此外，棉花经营企业也配备了专人在棉花采购环节进行现场检验，这样的检验体制主体众多，任何一个环节或企业的检验都难以为其它企业或环节所接受和认可，加上棉花所有权人普遍对他人的仓库缺乏信任，从而形成棉花每变更一次货物所有权人就可能需要移库一次、开包检验一次的现象，造成重复劳动和社会资源的巨大浪费，客观上增加了棉花流通成本，降低了流通效率，棉包破损率也大幅度增加。据测算，我国棉花从加工企业到棉纺织企业平均需要移库4－5次，每吨棉花增加的直接物流费用（包括装卸、重复开包检验、不必要的迂回运输、破损棉包的复包等）超过400元。全国生产的棉花按600万吨跨区域流通计算，每年直接物流成本增加24亿元以上。
通过推行棉花专业仓储，并由纤维检验机构进行重量和质量的公证检验，配合复检和质量追索机制的建立，将在很大程度上提高棉花经营企业、纺织用棉企业对公证检验的信心，监管单位对存放在专业监管仓库的棉花安全保管统一负责，承检机构对检验棉花的质量和重量负责，企业如对购买的棉花质量和重量有异议可申请复检，从而有效维护买方权益，这样在棉花购销过程中就无须多次移库，并有效避免多次开包、重复检验现象。这样做，实现了“一次检验、全程有效”，减少了重复出入库费用，大大降低了棉花物流成本，提高了流通效率。
三是有利于降低银行棉花信贷资金风险，从而达到鼓励银行积*支持棉花加工企业积*入市收购的目的
我国棉花市场化改革后，棉花信贷已经完全市场化、商业化，但由于棉花收购加工、经营企业普遍规模小、资产状况差，而棉花经营所需资金量较大、经营风险高，客观上对银行棉花信贷资金安全提出挑战，这也是这些年商业银行进入棉花信贷领域比较缓慢的主要原因。
实行棉花专业仓储后，所有棉花均在专业监管仓库存放并纳入规范监管，银行可以要求棉花贷款企业将贷款形成的库存棉花质押给银行，同时银行委托第三方机构对库存棉花进行规范监管，出现价格剧烈波动时也能够及时进行风险处置，这样做，能够有效降低银行棉花信贷资金风险，从而有利于倒逼棉花贷款企业更加注重风险防控，有利于减少企业赌市场行为的发生，有利于我国棉花行业诚信体系的建立。随着银行棉花信贷资金风险的降低，有利于增强银行支持有信誉的棉花加工企业开展籽棉收购的积*性和动力。
四是有利于规范的棉花流通秩序的建立
通过推行棉花专业仓储，结合在库公证检验，可以确保流通中棉花的质量、重量的可信度。在进入流通的棉花质量标准统一的市场环境下，棉花收购加工企业必须更加重视收购、加工棉花的质量，那些规模小、管理粗放、收购加工质量差的企业将逐步被市场淘汰，企业之间将更多依赖于价格的竞争、信誉的竞争、服务的竞争，有效遏制少数企业通过混等混级等手段获取不当利益的企图，从而有利于规范的棉花流通秩序的建立，同时也为发展棉花现代物流和推行棉花网上交易创造了基础条件。
中国棉花信息网：党的十八届三中全会提出发挥市场在配置资源中的决定性作用，新一届中央政府也把简政放权作为激活市场活力的重大举措，建立棉花专业仓储制度是否与上述要求相一致？如何理解“放”与“管”的关系?
有关负责人：党的十八届三中全会强调要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，但后面还有一句是“更好地发挥政府的作用”。如何理解市场与政府的作用，按照李克强总理的讲话，应是“放”“管”结合，“放”是简政放权，即政府对事前的准入门槛尽可能放低，放弃不必要的审批，但不是“放任”或“甩手”不管；“管”是对“事中”“事后”进行监管，对于违法违规的行为要进行处置。
“专业仓储”制度就是强调事中事后的规范监管，其目的不是为了限制棉花流通，而是限制棉花不能流通到不该去的地方，同时准确检验每一包皮棉的实际质量重量情况并对外公布，这样做，有利于创造一个公平规范、竞争有序的市场环境，有利于规范的棉花流通秩序的建立。正如市场经济高度发达的美国需要建立棉花专业仓储制度一样，我国建立棉花专业仓储制度与市场化改革的方向也是完全一致的。
中国棉花信息网：通过您的介绍，我们感到建立棉花专业仓储制度是十分必要的，将对中国的棉花产业带来深远影响。但是作为涉棉企业，还是有一些担心，比如能不能保证加工好的皮棉及时有序入库，会不会延长棉花流通的环节和流通时间？在入库申请企业出现排队现象时，如何保障棉花及时入库的公平性？
有关负责人：我国推行棉花专业仓储制度还属于新鲜事物，目前新棉已经零星上市，由于政策出台较晚，在制度建立初期，各方缺乏了解，企业有些担心是完全可以理解的。
政策规定所有棉花在规定时间内必须全部进入专业监管仓库，那么在棉花收购加工旺季，由于集中入库的需求可能较大，而仓库的装卸能力不可能无限扩大，在这样的情况下，确实有可能部分棉花不能按照加工企业的需要及时入库。为此，全国棉花交易市场主要采取以下几个方面的措施：
一是*大限度增加拟纳入专业监管仓库名单的企业数量，提高棉花仓储能力
目前，经自治区有关部门公示的新疆棉花专业监管仓库已达37家，仓储能力超过670万吨，未来符合条件的仓储企业仍可以申请成为新疆棉花专业监管仓库，因此，总量上完全可以满足新疆年产量450万吨左右棉花的入库需要。对于个别地区比如南疆喀什地区，目前的棉花仓储能力低于当地棉花实际产量，由此可能会出现阶段性的库容紧张。为此，我们一方面尽可能在发运方面加大协调力度，加快库容周转；另一方面有关地区的棉花加工企业也可将棉花就近发运到临近地区仓库；此外，由有关单位在巴楚建设的600亩棉花仓库将于11月前投入适用，届时可以新增棉花仓储能力30万吨左右。通过多措并举，喀什地区的库容紧张矛盾将得到有效缓解。
二是仓库已按要求配备足够的设备设施，以满足及时入库的需求
目前37家棉花专业监管仓库共有夹包车825台，按正常作业能力计算，每台每天从棉花卸车到码垛的作业量在250-300吨，全部使用的话每天可以装卸20-24万吨，每月就是600-700万吨。考虑到夹包车还要满足棉花出库装车需要，以及各个仓库夹包车装卸设备的不均衡性，即使按照１/３的能力计算，每月可以实现入库200万吨以上，理论上，只要企业有需要，两个多月时间即可以完成新疆400万吨以上的棉花及时入库。
除夹包车外，交易市场已按中国纤维检验局提出的仓库配合在库检验需要具备的条件的要求，督促37家专业监管仓库逐条抓好落实，确保纤检机构在库公检的需要。
三是推行入库预约制度，接收公众监督，确保有序入库
为保证有序入库，交易市场专门开发了入库预约系统，在充分调研和与仓库协商的基础上，合理确定每一家仓库的每日*大入库数量，在此基础上，所有经过资格认定的棉花加工企业均可通过预约系统实时了解每一家仓库每**的入库预约进度情况（包括预约企业名称、批号、数量等），企业可以根据仓库的预约情况在*大入库数量范围内自主选择预约入库的仓库名称、入库日期和棉花批次，除不可抗力原因外，包括仓库和交易市场工作人员在内均无权指定或安排任何一家加工企业的棉花入库顺序或入库批次。有关入库预约信息在新疆监管棉花网（www.baijiantest.com）实时公布，接受公众监督，确保入库预约过程始终公开、公平、公正。
四是安排驻库协调人员，确保入库及各环节配合高效顺畅
近日，交易市场已向节前开放预约系统的五家专业监管仓库安排了交易市场工作人员实际进驻，节后将确保每一家专业监管仓库派驻至少1名交易市场工作人员，专门协调入库及配合在库公检等工作，现场及时解决有关矛盾和问题。
五是科学规划入库流程，*大限度提高入库和公检效率，减少入库棉花搬倒次数，降低企业负担
中国纤维检验局与交易市场共同研究制订了“边入库、边公检”（即入库时按过磅、卸车、取样、测水、码垛、回皮、测杂的流程进行重量检验和在库取样）的作业流程，避免因为实施在库公检而需要增加搬倒棉花的次数，*大限度科学利用好仓库装卸作业能力和作业面积。近一个月以来，中国纤维检验局和交易市场联合在江苏和新疆乌鲁木齐的棉花仓库开展了多次现场试验，结果表明，棉花实行“边入库、边公检”花费时间*多的环节就是取样，其它工作均可以通过统筹安排、穿插进行，实际试验结果表明：一批棉花由4位工作人员负责配合取样大约需要30多分钟，如果是6位工作人员配合取样，则20多分钟可以完成。在实际工作中，中国纤维检验局将统筹安排全国的纤维检验力量进疆，根据仓库每日实际预约入库数量合理配备工作人员，以保证正常入库和公检需要。
总之，中国纤维检验局和交易市场确定的原则和目标是：在棉花入库和在库公检环节实现“人等棉”，而不是“棉等人”。
由于政策刚刚出台，近期个别棉花加工企业希望尽早按照流程办理新加工的棉花的入库手续，交易市场和中国纤维检验局正在抓紧协调各有关单位和人员，确保9月30日已开放入库预约的五家仓库在加工企业完成入库预约后可以随时将棉花运到仓库并实现“边入库、边公检”。
通过多措并举、综合施策，我们有信心、也有能力解决好少数棉花加工企业担心的棉花入库难问题。
中国棉花信息网： 涉棉企业关心的另外一个问题是，要求皮棉入库会不会增加企业负担？
有关负责人：如果单纯从轧花厂到仓库这一个环节看，感觉上费用确实有所增加，但从棉花流通的全链条看，绝大多数棉花加工企业实行棉花全部入库不会增加他们的负担：一是从历年实际情况看，出疆棉花90％以上均通过现有二级站仓库以铁路运输方式发往内地，对这部分棉花而言，没有额外增加仓储物流环节和费用；二是历年的实践中新疆自治区内纺织企业采购棉花自用时，出于批量采购等需要，绝大多数也是从现有棉花二级站提货，真正从轧花厂直接采购棉花运输到纺织厂的数量并不多；三是新疆自治区的棉花加工企业普遍规模较大，加工企业内存放皮棉的场地有限，同时考虑到安全防火、保管等问题，即使没有棉花专业仓储制度，棉花加工企业一般也是将皮棉存放到现有棉花二级站仓库；四是现阶段新疆皮棉的买方绝大多数是内地棉花经营企业和纺织企业，这些企业在对棉花加工企业进行报价时，已将棉花存放在轧花厂还是存放在可以发运棉花的仓库作为其报价的基础，显然，同一批棉花在轧花厂存放和在仓库存放的报价是不同的，一般情况下，已存放在仓库的棉花报价与仍存放在轧花厂的棉花报价之差额完全能够覆盖轧花厂将棉花从轧花厂运输到仓库的成本；五是新疆自治区对成为棉花专业监管仓库的企业在新疆监管棉花的收费方面实行政府定价，有关费用不会高于正常费用标准水平，并能彻底解决过去屡禁不止的仓库多收费、乱收费现象。对于部分区内纺织企业要求其所属轧花厂加工的棉花直接运到纺织厂原料仓库的，已作为例外情况规定无须入库纳入规范监管，而是由有关承检机构到纺织厂仓库就地取样公检。因此，从全局来看，实行棉花专业仓储，对绝大多数棉花加工企业来说，并没有额外增加他们的负担。
中国棉花信息网：企业关心，由于公证检验结果必须要8天左右才能出来，是否必须要等待公证检验结果出来后才能办理出库手续？有些企业担心，公检时间较长会不会影响棉花的及时销售？
有关负责人：实际上，只要棉花入库并进行过磅抽样、测水之后，棉花就可以随时办理出库手续，而不必等待公证检验结果，同时也不会影响棉花的及时销售。也就是说，如果企业急着需要提货，有关批次棉花在入库并实施在库公检的当日就可以办理出库手续，当日出库。
中国棉花信息网：一些企业关心，如果监管仓库出现乱收费、强行配车或拖延出库等现象，交易市场如何处理？
有关负责人：在新出台的《新疆棉花仓储管理办法（试行）》中明确规定了监管仓库允许的收费项目，且收费标准由自治区列入政府价格管理目录，实行政府定价。一旦仓库出现超标准收费或乱收费，将会受到行政和经济的处罚。有关办法也明确了仓库的准入和退出机制，对于仓库出现乱收费、强行配车、拖延出库等现象，一经查实且情节严重的，交易市场将提请有关部门取消其专业监管仓库资格。同时，交易市场也郑重承诺：如果出现监管仓库乱收费情况，交易市场将先行对有关企业进行赔付；如果仓库强行指定物流公司，企业可以向交易市场投诉，由交易市场协调解决。交易市场将不断加强对棉花专业监管仓库的规范管理，使监管仓库切实做到规范收费、热情服务，为新疆监管棉花的入库、保管、出库等创造良好的环境。
中国棉花信息网：通过您上面的介绍，我们感到交易市场在推进新疆棉花专业仓储工作中责任重大，交易市场在这方面做了哪些准备？交易市场如何确保推行棉花专业仓储工作中的公正公平？
有关负责人：为保障各项工作的顺利开展，交易市场成立了参与新疆棉花目标价格补贴政策实施工作领导小组，负责交易市场参与新疆棉花专业仓储工作的统筹协调、指挥，协调解决工作中具体出现的问题。我们将举全交易市场之力确保圆满完成相关工作。
棉花专业仓储工作是一项系统工程，涉及出入库、检验、仓储、物流等环节，各项工作的执行是否能公开公平将决定涉棉企业对新政策的执行效果和公信力。为保障棉花入库的公平性，所有轧花企业预约入库和监管仓库的库容情况是公开透明的，都可以通过新疆监管棉花网（www.baijiantest.com）在线跟踪。预约系统全天开放，预约时长不设日期限制。交易市场将全力配合，*大程度上保障新疆监管棉花及时入库，确保仓库严格执行各项规章制度。同时，交易市场将做好监管棉花数据的接收和处理工作，确保所有数据的**安全。
在推行棉花专业仓储工作中，如果涉棉企业发现指定棉花专业监管仓库存在乱收费以及寻租腐败等违规违法行为，欢迎向相关部门举报。同时，欢迎大家对全国棉花交易市场的工作和服务进行监督。