农用地土壤污染责任人认定办法

为贯彻落实土壤污染防治法关于“土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定……认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定”的规定，我部组织起草了《农用地土壤污染责任人认定办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。有关情况说明如下。

　　一、背景

　　土壤污染责任人认定涉及当事人的切实利益，涉及历史责任人认定等法律问题，是需要在实践中进一步探索的一个难点。

　　土壤污染防治法通过制度设计尽可能减少需要认定的情形，如鼓励和支持有关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复。只有土壤污染责任人不明确或者存在争议的，才进行认定。

　　在制定土壤污染防治法过程中，全国人大提出，注意把握积*稳妥，扎实推进的原则。从我国土壤污染防治工作起步较晚，经验不多的实际出发，对有经验、看得准的，尽量细化；还需要继续探索积累经验的，在法律上为实践留下一定空间。这也是《办法》起草和制度设计需要遵循的重要原则。

　　二、编制过程

　　2018年12月，我部组织环境规划院启动《办法》编制工作。2019年1月，我部函请农业农村部、国家林草局、自然资源部分别推荐了部门联系人和专家参与《办法》编制工作。4月上旬，我部分别召开了法学专家座谈会，石油化工、有色金属、钢铁等有关行业协会及部分企业座谈会，研讨农用地土壤污染责任人认定的相关重点和关键问题，经反复研究形成《办法》初稿。4月底至5月初，召开农业农村部、自然资源部、国家林草局等部门座谈会和部分省（区、市）生态环境部门座谈会，进一步征求意见。5月，征求了农业农村部、自然资源部、国家林草局相关司局以及部内相关司局和直属单位意见，此后，经反复研究修改，于2019年8月30日报部长专题会审议通过《办法》征求意见稿草案，并进一步经修改完善形成征求意见稿。

　　三、主要内容

　　《办法》包括总则、启动与调查、审查与认定、其他事项、附则等5章32条。

　　**章总则，包括目的依据、适用范围、责任人定义、认定管辖、认定分工、鼓励事项等。

　　第二章启动与调查，明确了启动情形、调查的组织、调查职责、技术鉴定、因果关系判定、无法确定责任人的情形、调查期限、调查报告内容等。

　　第三章审查与认定，明确了审查的组织和审查内容、审查后的处理、调查报告的批复等。

　　第四章其他事项，明确了陈述申辩、责任承担、归档保存、终止情形、纪律要求等。

　　第五章附则，包括不明确或有争议的情形、不合格农药化肥的定义、制定实施细则、认定费用、生效时间等。

　　四、重点问题的说明

　　（一）关于适用范围

　　《办法》第二条规定本办法适用于农业农村、林草主管部门会同生态环境和自然资源主管部门依法履行行政监管职责中，农用地土壤污染责任人不明确或者存在争议的土壤污染责任人认定活动，这也是当前农用地土壤污染责任人认定工作的重点。民事纠纷的责任人认定应当依据民事法律予以确定，不适用本《办法》。

　　（二）关于土壤污染责任人的定义

　　1.关于责任人认定的溯及力

　　（1）关于工矿等活动造成的农用地污染

　　1979年9月13日全国人民代表大会常务委员会令第二号公布试行的《中华人民共和国环境保护法（试行）》第六条已明确规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏……已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积*治理”。

　　因此，《办法》第三条规定了**类土壤污染责任人，即1979年9月13日《中华人民共和国环境保护法（试行）》生效后，排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者其他有毒有害物质等，造成农用地土壤污染，需要依法承担风险管控和修复责任的单位和个人。

　　从国际上看，在土壤污染责任人认定上溯及以往也是不少发达国家的做法，如美国对《超级基金法》生效前造成土壤污染的企业也要求承担责任。

　　（2）农药、化肥等农业投入品造成的农用地污染

　　《办法》第三条规定了第二类农用地土壤污染责任人，指生产、销售不合格的农药、化肥等农业投入品造成农用地土壤污染，需要依法承担风险管控和修复责任的生产经营者；以及使用不合格的农药、化肥等农业投入品造成农用地土壤污染，需要依法承担风险管控和修复责任的农业生产经营组织。

　　该类责任人认定仅追究2019年1月1日土壤污染防治法生效后的责任。主要考虑是《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定的“谁污染，谁治理”原则，适用于“企业、事业单位的选址、设计、建设和生产”，不包括农业活动。此外，从国际上看，也尚未发现有对农药、化肥导致的土壤污染溯及既往的案例。

　　2.关于是否区分合法和非法排污

　　（1）关于工矿等活动造成的农用地污染

　　土壤污染防治法生效后，工矿等活动无论是非法排污，还是正常生产经营过程造成的土壤污染，均应当承担土壤污染防治责任。

　　经综合考虑，《办法》第三条对于土壤污染防治法生效前工矿等活动造成农用地污染的土壤污染责任人认定未区分是否合法排污。主要考虑是：关于历史上是否合法排污的调查取证困难，实践中难以操作，由此可能导致很多历史遗留土壤污染无责任人承担，这难以令社会公众信服。同时，即使是正常生产经营活动造成污染的单位和个人，尽管没有明显的违法责任，但是其在污染的同时获得了经济利益，基于“受益者负担”的考虑，也应承担一定的修复义务。

　　（2）农药、化肥等农业投入品造成的农用地污染

　　《办法》第三条对农药、化肥等农业投入品造成农用地土壤污染的责任人认定区分是否合法，即仅针对违法生产、销售和使用不合格的农药、化肥等农业投入品的情况。主要是实践中区分是否违法生产、销售、使用不合格农药、化肥具有可操作性。

　　3.关于农药、化肥生产者、销售者的责任

　　农药、化肥导致土壤污染的主要原因是不合格的农药、化肥。生产、销售不合格农药、化肥的单位虽不是直接污染土壤的行为人，但其生产、销售行为与使用不合格农药、化肥的行为共同造成了土壤污染。因此，《办法》第三条将责任人认定延伸到农药、化肥使用者以外的生产者、销售者。

　　4.关于个体农户的责任

　　《办法》第三条未将因使用农药、化肥等农业投入品造成农用地土壤污染的个体农户纳入责任人认定范畴。

　　主要考虑是个体农户使用农药、化肥等农业投入品造成农用地土壤污染的，不属于当前的突出问题；且多数情况下，由个体农户承担农用地土壤污染风险管控或修复责任，不具有经济技术可行性。但个体农户因其他行为（如在农用地堆放危险废物等）造成土壤污染的，应当纳入责任人认定范畴。

　　（三）关于启动认定的情形和条件

　　农用地土壤污染状况调查，土壤污染风险评估，农用地分类管理，主要由政府部门主导，也就是说农用地土壤污染状况及其风险，主要由政府部门掌握。因此，依职权启动是现阶段工作的重点。

　　考虑到我国安全利用类或严格管控类农用地正在划定之中，涉及面较广，责任人认定宜在实践中逐步探索和推进。因此，《办法》第十条提出，县级以上地方人民政府农业农村、林草主管部门会同相关部门制定年度工作计划，根据实际情况，按计划逐步推动农用地的责任人认定工作。

　　《办法》第十条规定满足三方面条件才启动责任人认定：一是土壤污染责任人不明确或存在争议的。如农用地周边存在多个污染源的情况下，可能出现上述情况。二是需要开展风险管控或修复的。按照农用地分类管理的有关规定，对于划分为优先保护类农用地的，无需采取后续风险管控和修复，不存在责任人认定的问题。划分为安全利用类或严格管控类的农用地地块，才有认定责任人的必要。三是有以下情形之一的：（1）周边有明显污染源排放的；（2）倾倒、堆存、填埋有毒有害物质或固体废物的；（3）投加不合格农药、化肥等农业投入品的。本着突出重点及可行性原则，对其他无明显污染来源的情形，不予考虑启动认定。

　　此外，在发生农用地土壤污染的情况下，为切实保障农民等方面的权益，《办法》第十条规定，农村集体经济组织及其成员、农民专业合作社及其他农业生产经营主体投诉举报农用地土壤污染，经查证符合启动情形的，应当及时开展土壤污染责任人认定。

　　（四）关于土壤污染责任人认定的组织安排

　　土壤污染责任人认定涉及历史污染调查、污染因果关系判定等，情况复杂、专业性强，需要规范认定程序，并组织专业力量辅助行政机关进行认定工作。

　　1.开展调查

　　参考《生产安全事故报告和调查处理条例》关于组织调查组进行安全事故调查以及负责事故调查的人民政府对事故调查报告做出批复的规定和经验，《办法》第十一条规定了两种调查方式：组成调查组调查、指定或委托技术机构开展调查，农业农村、林草和生态环境、自然资源主管部门应将相关资料提供给调查组或者调查机构。调查组或者调查机构的主要职责是：调查污染行为，判断污染行为与农用地土壤污染之间的因果关系，提出土壤污染责任人，提交调查报告等。

　　2.审查调查报告

　　《办法》第十九条规定，农业农村、林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门成立土壤污染责任人认定委员会，认定委员会由行政机关专职人员和有关专家组成。认定委员会对调查报告进行审查；审查通过的，认定委员会将调查报告及审查意见报送主管部门。

　　主要考虑是：行政主管部门对调查报告及其证据材料应当进行全面综合审查，以确保据此形成的认定意见是科学的、合法合规的。成立认定委员会，有利培养稳定的认定队伍，提高认定工作的水平。

　　3.批复调查报告

　　《办法》第二十二条规定，农业农村、林草主管部门应当在收到调查报告及审查意见后，会同生态环境、自然资源主管部门对责任人调查报告进行批复。

　　（五）关于因果关系判定规则

　　《办法》第十五条规定了因果关系判定的规则，即符合下列条件的，可以判定污染行为与土壤污染之间存在因果关系：一是在农用地土壤中检测出特征污染物，且含量超出国家、地方、行业标准限制，或者超出对照区含量；二是土壤污染责任人的存在会向农用地土壤排放或者添加该污染物；三是受污染农用地土壤可以排除其他相同或相似污染源的影响；四是受污染农用地土壤可以排除非正常因素的影响，如高背景值、气候变化、病虫害、自然灾害等。

　　土壤污染防治法规定：“本法所称土壤污染，是指因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤，引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变，影响土壤功能和有效利用，危害公众健康或者破坏生态环境的现象。”因此，土壤高背景值、气候变化、病虫害、自然灾害等非人为因素导致的土壤超标或农产品超标问题，不属于土壤污染责任人认定范畴。

　　（六）关于责任份额的分担

　　涉及多个土壤污染责任人的，《办法》第七条鼓励多个当事人之间按照各自对土壤的污染程度划分责任份额，达成责任承担协议。无法协商达成一致的，原则上平均分担责任。

　　上述规定参考了有关发达国家的经验。如英国《环境保护法1990：第ⅡA章污染土地法律指南》规定：在存在多个责任人时，根据责任方对相关污染负有责任程度的高低划分责任；如果缺乏依据划分责任，那么责任应该平分。

　　（七）关于责任人认定的费用

　　依据土壤污染防治法第七十条关于“各级人民政府应当......安排必要的资金用于下列事项……（二）各级人民政府及其有关部门组织实施的……土壤污染责任人认定……等活动”的规定，《办法》第三十一条规定，开展土壤污染责任人认定的相关主管部门应当向同级人民政府申请资金用于责任人认定。因此，认定工作不会加重企业负担。

　　（八）关于减少责任人认定纠纷的制度设计

　　《办法》鼓励当事人之间达成责任承担协议，鼓励和支持相关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复，保证当事人的陈述申辩权等，通过制度设计，尽可能减少产生责任人认定纠纷的风险。

　　（九）关于防范廉政风险

　　《办法》设计了查定分离、报告审查、陈述申辩以及纪律规定等制度，尽量降低廉政风险。

　　（十）关于生效时间

　　《办法》规定自2020年7月1日起施行，为地方留有一定准备时间。